中国轿车风云第三十三期

徐秉金，祖籍河北昌黎，1939年生，中共党员，大学学历，高级工程师。2001年徐秉金担任中国欧洲经济技术合作协会会长并兼任中国汽车流通协会名誉会长。

大学毕业后曾先后在机械工业部、国家计委、国家经委工作，历任国家计委外事局副局长、国家经委机电局副局长、国家计委工业综合二司副司长、国务院机电产品进口办公室常务副主任、主任，外经贸部机电产品进出口司司长、部长助理。1991年5月，徐秉金调任国家机电产品进口审查办公室主任。

长期代表国家工业系统参加中美市场准入谈判、GATT(关贸总协定)和WTO(世界贸易组织)谈判，曾担任中国代表团副团长以及GATT和WTO的主要谈判代表。为中国WTO研究会高级顾问、中国欧洲经济技术合作协会会长，中国汽车流通协会名誉会长。

33期《关于汽车工业产业政策要点》

在座谈会的基础上，机电部和中汽总公司起草了《关于汽车工业产业政策要点》，摘要如下：

一、存在的主要问题

1、生产能力弱小，数量、产品、性能、质量、价格、售后服务长期满足不了国民经济发展的需求。

2、产品技术水平低，消化吸收能力差，没有形成自己独立的汽车设计开发能力，产品更新能力差合资企业都没有产品开发机构，在技术上受制于人。

3、汽车工业结构不合理，生产规模小，生产集中度低。

4、零部件工业、相关工业和后方基础薄弱。

5、资金不足，投资分散，形不成经济规模，没有市场竞争力。

6、宏观调控乏力，投资决策多头，责任权利不统一。

二、振兴汽车工业的目标及发展步骤

1、发展目标

到2010年，汽车工业产量达到600万辆，基本形成国民经济支柱产业。

2005年汽车产量达到300万辆，其中轿车占60％以上；汽车工业总产值达到3960亿元（按1990年不变价），约占当年国内制造业产值的6％；汽车工业增加值达到1200亿元，约占当年国民生产总值的2.4％；汽车保有量达到2860万辆。

通过联合改组兼并参股等手段使汽车工业初步达到经济规模，并形成四五个具有经济规模和一定国际竞争力的企业集团。主要企业集团的生产集中度达到70％以上。

产品品种基本满足国内市场的需求，产品水平基本达到国际90年代水平，并进入国际市场，整车出口25万～30万辆，年创汇达25亿美元。轿车、主要总成和关键零部件以及模具初步形成自主开发的科技体系。

到2010年，汽车总产量达到600万辆，汽车工业总产值约6500亿元，占当年国内制造业的比重达到8％；汽车工业增加值为2000亿元，占当年国民生产总值的比重为3.1％，年出口额为50亿美元；汽车保有量为4800万辆；汽车行业从业人员2500万人。

2、发展步骤

大体分为三个阶段：第一阶段从1993年到2000年，产量目标为220万～230万辆，以每年15万辆的速度增长，新增投资估计1000亿元。第二阶段为2000年到2005年，平均每年增加20万辆，到2005年达到300万辆以上。形成具有竞争力的产品、具备产品的设计开发能力、零部件同步发展能力和几个初具规模的企业集团。第三个阶段是2005年到2010年，到2010年达到年产600万辆的能力，基本形成国民经济的支柱产业。

1993年8月7日～11日，时任国务院副总理李岚清在北京主持召开了“汽车工业产业政策座谈会”。中央财经工作领导小组、国家计委、国家经贸委、国务院税则办、国务院机电办、国家体改委、财政部、机械部、外经贸部、人民银行、国家税务总局、国务院研究室、国务院发展中心、中汽总公司、一汽、二汽、上汽总公司、天汽总公司参加会议。国家计委、国家经委、国家体改委和机械工业部以及上海汽车研究所、东风汽车工程研究院、长春汽车研究所都参与了政策制定的全过程。

1994年1月，中央财经领导小组听取了机电部、中汽总公司关于汽车工业情况专题汇报后，对汽车工业发展作了五点指示：

1、制定和实施汽车工业产业政策，国家用产业政策引导发展，使其尽快成为支柱产业；

2、建设和生产都要坚持规模经济；

3、要重视培养自己的技术开发能力；

4、要优先发展零部件工业；

5、汽车进入家庭要统筹规划。

1994年3月21日，国务院第16次常务会议审议通过国家计委起草的《90年代国家产业政策纲要》，纲要第三条“积极振兴支柱产业”明确表示：

努力加快机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业的发展，使它们成为国民经济的支柱产业……汽车工业要尽快形成少厂点、大批量的生产体制和有序竞争的市场结构，提高其国内市场占有率和国际竞争力。

国家将通过以下措施，加快支柱产业的发展：制定和发布统一的产业政策，并以法律、法规等形式保证实施；逐步建立有利于促进支柱产业发展的投融资体系和规范化的企业直接融资机制，国家在年度股票和债券发行规模中对支柱产业优先予以安排；政府将从财力、物力上支持支柱产业中某些重要领域的技术开发，经国务院批准，赋予少数大型企业集团与其资本和收益比例相适应的海外直接融资权和担保权。按照国际惯例和有关协定条款，将支柱产业的部分产品作为幼稚工业品，采取适当的、有时限的保护；同时，为了换取关键技术和设备，允许有条件地开放部分国内市场。

……

各项产业政策的制订由国家计委牵头，会同有关部门进行。产业政策的实施以各行业主管部门为主，由国家计委进行综合协调。

为了发挥规模经济的优势，“纲要”对汽车投资项目的经济规模定下标准：轿车项目15万辆以上、轻型货车10万辆以上，轻型客车5万辆以上都需要国务院批准。

经过一系列前期准备，1994年7月3日，国务院正式颁布《中国汽车产业政策》，这是自新中国成立以来中国第一部汽车产业政策，自从1985年国家将汽车列为“重要的支柱产业”后，时隔9年，中国汽车产业政策终于“千呼万唤始出来”。

《汽车工业产业政策》（以下简称“政策”）明确了两个政策目标：

一是规模特性。要改善投资分散，生产规模过小的散、乱、差局面，促使产业合理化，实现规模经济化；对外资和进口实行严格控制，同时国家实行准入控制，实行定点生产和促使产业集团化等措施。

二是提高产品的技术水平，实现中国汽车产业的自主开发、自主生产、自主销售和自主发展。国家鼓励技术引进和学习，推进国产化政策，支持企业的研发活动。

“政策”对中国汽车的投资、消费、产品与企业生产许可、国产化、鼓励与限制发展的产品和项目、贸易与服务等诸多领域提供了具体明确的规定，为抑制汽车产业发展乱象，引导和规范汽车产业发展起到了重要的政策支持和保障作用。中国汽车产业政策的出台，为中国汽车工业大发展提供了政策支持。

进入21世纪后，中国汽车产业飞速发展，与此同时，对1994年颁布的汽车产业议论与评价也日渐增多，指陈弊端，病垢之言也不乏其人。意见的焦点集中于两点：一是“筑起行政门槛限制竞争”，二是“在注重产业集中度时却忽视了自主开发”这一历史性命题，以至于造成今日世界汽车巨头瓜分中国市场，而中国自主轿车发展乏力的现状。

“政策”出台前专门听取了行业内专家和汽车工业企业的意见，征求了有关方面的意见，在政府的经济管理综合部门、专业部门之间，进行了几个轮次的协调、协商。但鉴于当时国民经济发展的水平和改革的进程，征求意见的对象也有明显的局限性。征求意见的对象主要来自政府管理部门和国营汽车工业企业，“政策”主要反映了他们的利益诉求。从政府公共政策制定角度看，其公开性、透明度、广泛性远远不够，社会和公众基本没有参与，他们的利益诉求则没有得到表现和重视。民营经济的实力过小，尚未涉技术与资金密集的汽车工业，所以他们的投资愿望也未得以表现。

其实，政策存在局限性并不奇怪，这与当时的政治经济环境和汽车生产的特性紧密相关。任何政策的出台都有其特定的历史背景，“政策”是在中国汽车产业要大发展却又面临“散、乱、差、少”的不利局面下孕育诞生的。“政策”的出台就是要解决中国汽车工业“散、乱、差、少”的不利局面。

汽车是一个规模经济效应非常明显的产业，一个轿车项目如果一次达不到年产15万辆以上的规模就没有经济可行性。中国汽车工业与世界发达国家汽车工业的巨大差距给中国政府和汽车工业界以强大的冲击，相比世界主要的汽车企业年产几百万辆的规模，中国的汽车企业规模小、技术水平低、专业化程度低（小而全），要发展轿车，解决国内轿车供应短缺，建设几个大批量生产企业成为当时唯一的和首要的问题。

那时中国经济的市场化程度、开放程度、民营经济发展程度远远不能与今天相比。在当时的经济体制下，汽车工业发展主要依靠国家资源配置和资金投入，在资源与资金都缺乏而各地都要争着上的时候，计划控制的手段便显得重要而必要，“好钢用在刀刃上”，“集中优势兵力打歼灭战”，只有将优先的资源与资金集中使用，才能保证国家支柱产业的形成，产能保证产业政策的顺利实施。这些特殊历史时期的政治经济环境对“政策”的产生有着重要而直接的影响，这是今天评价“政策”时要充分考虑的因素。

对“政策”质疑的声音很多，但角度、立场、眼光、态度因人而异，各执一词。清华大学公共管理学院俞静教授以一个学者的角度，在2005年9月第五届经济学年会上以《为什么一个产业政策在中国会失败？——关于中国汽车产业政策的政治经济学分析》为题，从几个方面论证了汽车产业政策失败的原因。摘要如下：

一、抑制不了的投资——产业准入的失败

汽车产业本身产业链长必然对所在地税收、就业、GDP都有巨大的拉动效应。同时中国的汽车产业由于国家保护，高价格带来了巨额的利润空间，90年代中期国际上汽车工业的平均利润率大致为10％，而中国汽车工业（整车业）的利润却高达30％～60％。1999～2003年全国汽车整车销售收入年增长率达33.38％，同期利润年增长率高达53.22％。2003年全行业销售收入9256.64亿元，利润总额754.56亿元，行业平均利润率为8.15％，远远高于全球平均水平。高额的投资回报率吸引着所有投资主体。

“九五”期间，全国有22个省把汽车工业列为地方性支柱产业。国家汽车产业政策本应是中央政府统筹规划的“一盘棋”政策，然而各地方政府在利益驱动下，从本地区利益出发，实施了区域封闭的“汽车产业规划”，以保护本地汽车工业……新的轿车项目还是在不断上，最后达到了30多家；目前全国除了西藏、青海、宁夏等个别经济欠发达地区外，其他省、区、市都建立了自己的汽车工业体系。

近年来，无论中央政府如何严把准入关都抑制不住各地政府争上汽车项目的冲动。上海市计划用10年时间耗资500亿元要建成号称“亚洲第一”的汽车城；2002年北京宣布举全市之力用8年时间耗资百亿元，在顺义建汽车城，计划到2008年产销100万辆，销售收入1000亿元；一汽大本营长春更是言必称“中国的底特律”，明确指出自己的目标是打造“世界汽车城”；广州在2003年就宣称要打造“东方的底特律”，计划到2010年轿车年产目标到130万辆，产值3000亿元以上；天津市政府计划2010年汽车总产量80万辆，实现产值1000亿元；地处华中的湖北则在勾勒着以武汉为圆心，半径1000公里的“汽车产业带”；重庆计划2020年整车产能达到260万辆，产值2000亿元，汽车产量占全国的15％以上，除了这些大城市外，还有更多的省市有着自己的汽车发展规划。新一轮的汽车热背后所蕴藏的重复建设和散、乱、差以及资源浪费是谁都不会顾及的。

《汽车工业产业政策》中明确提出通过投资、准入的控制来实现产业合理化的目标之所以难以实现，主要原因是没有解决我国汽车产业组织结构优化问题，面对“诸侯经济”和地方保护主义造成的市场分割，优势企业很难通过资本市场来完成产业整合过程。

控制准入的政策手段没有针对问题的根源对症下药。但是这个政策工具在新版的2004年的产业政策中还依然存在，原因也在于控制审批的部门本身从中获取了权力和利益。

二、扭曲了的产业退出机制——目录管理带来的逆向选择

1985年对汽车产业开始实施目录管理制度，只允许目录中的企业生产汽车，同时对汽车产品和生产地点进行严格限制，政策本意是想控制生产汽车的企业和产品，改善散、乱、差的局面。但是在实际运行中“目录”本身变成稀缺资源，不但阻滞了市场优胜劣汰机制，还滋生了“寻租”行为，引起了多种批评。

其一，目录管理阻滞了市场优胜劣汰机制，那些没有市场竞争力的目录内企业和目录内产品，由于有了“目录”这个壳的保护得以存续，一些企业尽管不生产一辆汽车或年产量低于100辆，但他们获取了稀缺的许可证和产品目录后，就可以将其居奇待售，有规模也不一定经济，或者说没规模也可能经济，扭曲了汽车产业的规模效应规律，形不成优胜劣汰的机制，从而阻碍了产业组织结构的优化。

其二，目录管理滋长了企业的倒卖目录行为，反而为目录外的汽车进入汽车行业提供了机会，目录管理形同虚设，违背了政策初衷。如吉利进入汽车行业就是通过购买四川德阳一个濒临破产的国有汽车工厂。由于对准入控制的失败，汽车企业的实际数远远超过目录数。

其三，目录外企业可以通过多种变通做法取得目录资格，如以“6”字头的客车目录生产“7”字头的轿车，或者收购目录内企业的目录内产品而取得进入市场的机会。

其四，目录管理对于目录外企业尤其是民营企业是不公平的。20世纪90年代末，国家的产品目录上，奇瑞轿车使用的是“6”字头客车目录。当时国家扶持三大集团的政策刚刚出台，包括奇瑞、悦达、吉利在内的车型统统被认为是“另类”，不予支持。但项目摊子已经铺开了，所以也只好在目录上做文章，按当时规定，这些产品不能作为轿车销售，只能算客车。无奈之下，这些厂开始向“三大”低头，希望通过寄人篱下得到市场“准入证”：奇瑞以20％股份为代价挂靠到上汽集团；悦达则找到了东风；吉利则收购了一个破产的“壳”。

……上述这些因素的存在，使得产业组织结构并没有因目录管理得到优化，反而强化了结构刚性，加大了结构调整的难度。这样一个不合理的政策选择之所长期存在，在于掌握目录管理的政府机构有着生杀予夺权力……保护在位者和限制新进入者既对在位企业的垄断地位，也给政府部门带来好处，共同的利益将他们联系在一起。

三、变形的产业整合政策

跨地区、跨部门资产重组会直接削弱或损害地方政府和部门的局部利益，为此受到他们强烈的抵抗。不得已，中央政府做出妥协，80年代中期国家出台“三不变”政策，即所有制不变，企业行政隶属关系不变，财政上缴渠道不变。试图通过利益协调来打破阻碍汽车产业重组的行政壁垒。

经过这样的退让后，整合起来的企业集团联系松散，各子公司只能在所辖地区、部门利益格局所允许的空间活动，各自的管理和生产计划基本上都是独立的，企业集团总部对子公司在决策上并不具有控制力。银行信贷的属地管理体制更加剧了问题的难度。现行的信贷资金被分割到成百上千个行政区域，哪个地方都很难满足企业集团的资金要求。企业集团母公司所在地获得的贷款不能投向在其他地区的子公司，企业集团不能在集团内部进行资源配置，也就谈不上进行专业化生产和规模经济了。

阻碍产业整合的还有另一个重要因素，由于中国汽车企业纷纷走上合资道路后，合资企业是独立法人，不受国有企业集团的指挥和约束，给兼并重组增加了难度。国家产业政策规定外资“同一领域只能建立两家合资公司”，但中方却有很大的自由度，中方在建立合资企业时，只要为外资提供牌照和土地即可，由此出现合资伙伴为不同跨国公司而旗下各合资公司相互博弈的局面。以至于中方要在各合资企业之间实现资金、技术和人才的流动都至为困难。从此意义上看，中方虽然可以在多家合资企业控股50％，也可以说其实一家合资企业都不在掌握。而外方虽然有两三家合资公司，却始终保持“母-子”的致密结构；如果持股比例达到50％，还可顺理成章地并入母公司财报。在这样的国内政治经济背景下，外资自然坐收渔人之利。近年来国内汽车业重大的兼并重组其背后的推手都是外资。2002年丰田力主一汽并购天汽和川汽，从而达到了与一汽签署全面合作协议的目的。对于丰田来说，已经有的天津丰田和成都丰田在过去的日子里并没有发挥出过多的能量，丰田急需要在中国找到一个更具实力的合作伙伴。而我国的汽车产业政策规定：“外国（或地区）企业同一类整车产品不得在中国建立两家以上的合资、合作企业。”力主一汽并购天汽和川汽后，丰田与一汽的合作便绕过了这一道防线。同样，还有柳州五菱并入上汽集团，从而使美国通用在与上海汽车和金杯汽车的合作之外，又多了一家上汽通用五菱公司。

由于各行政部门利益的阻碍使得国家产业重组、整合的政策在执行中完全变形了。相反外资由于技术等方面的控制能够利用或绕过中国地方政府行政壁垒推动产业兼并重组，表现出了比中国政府更强的效能。

四、汽车市场的“诸侯割据”

地方政府为了保护本地汽车企业，出台各种政策，对非本地汽车产品销售、使用加以种种限制。如有的城市规定微型车不能作为出租车，有的限制微型轿车作为出租车，各种区际贸易壁垒名目繁多，使得我国汽车市场出现了明显的地域分割，阻碍了全国统一市场的形成，使得一个不大的企业在某一区域拥有强大的市场力量，强化了寡头结构。看一看全国各地的出租车就能说明问题，武汉满街跑的是富康，上海放眼望去都是桑塔纳，北京则是现代汽车当家做主。中国汽车制造业虽然散、乱、差，汽车生产厂家之多堪称世界之最，但是它们之间却又非竞争关系，地方保护主义为这些不同品牌的汽车筑起一道行政权力围墙。在这样一个市场中，企业既没有超额利润存在，又无改革和创新的内在压力，企业之间的生产力、生产水平及产品品种和质量的竞争退而其次，主要表现为企业背后的地方政府各汽车项目和地方汽车市场保护之间的竞争。中国汽车市场成为低效生产者垄断和共谋的天堂。

除了学者外，政府官员也对汽车产业政策提出意见。2001年11月14日，《中国汽车报》发表国务院发展研究中心产业经济研究部石耀东《新时期中国汽车产业政策的问题与调整方向》一文，摘要如下：

一、严格的贸易保护政策和投资限制措施已明显不适应WTO国际通行规则的要求，面临挑战。

在货物贸易领域，我国政府沿用多年的汽车产品高关税和非关税保护措施已经难以为继。首先，按WTO的多边协议中有关汽车产品进口关税的减让幅度和时间表，在2006年7月1日将整车进口关税和零部件平均进口关税分别减让到25％和10％。其次，按照普遍取消数量限制原则取消进口数量限制，在加入WTO后的限定时间内可有限度地保留配额和进口许可证等限制性措施，但必须符合“非歧视”原则和“透明度”原则。在利用外资领域，我国现行汽车产业政策中有关国产化比例、进口与出口挂钩、禁止进口部件总成装车等有关规定明显与WTO有关的投资措施协议（TRIMS）的有关要求不符。在汽车服务与贸易领域，我国对外商从事与汽车产业相关的销售、维修、进出口服务、客货运输等作出严格限定，上述这些措施都与WTO的有关条款不符。

二、严格的行政性进入限制弱化了市场竞争机制的基本功能，必须调整。

汽车产业是一个型的竞争性产业，竞争性的市场机制是汽车产业发展的最基本和最重要的功能性要素。政府政策的基点应建立在培育与维护一个健康、公平、有序的市场竞争机制基础上。在市场进入与退出上的企业自主性，是形成市场竞争机制的一个重要基础。然而多年以来，我国政府在两个层面上对汽车产业实施了严格的行政性进入限制：一是严格的投资审批制度，即对于轿车、轻型车整车及发动机投资项目，不分限上限下一律由国家审批立项。这一政策的初衷是通过行政审批来限制社会资本盲目进入汽车整车和发动机生产领域，加剧汽车产业“散、乱、差”局面。然而，它却严重地弱化了市场竞争机制的形成，在汽车产品细分市场上，由于行政性壁垒的存在而呈现出明显的竞争不足的问题。失去了源自新进入者的竞争压力，原有企业就失去了提高效率的动力。二是严格的目录管理制度，即只有政府有关部门认可的特定企业和特定产品，才能开工生产和销售，同时，生产企业开发新产品也受到严格限制。这种行政性限制大大地削弱了市场经济条件下企业在“谁生产、生产什么和如何生产”上的自主权，进而削弱了竞争机制的形成。

三、不合理的消费政策已成为汽车消费市场扩大的重要障碍，必须尽快改革。

目前中国的汽车消费政策存在以下问题：

一是名目繁多的价外税费使得消费者不得不承受高昂的不合理税费，过高的税费已经严重影响了汽车消费市场的扩大。

二是消费政策不统一，地方保护主义严重。各地收费的名目和水平不统一，有的地方政府为了保护本地企业，或明或暗地在汽车消费和流通领域为外地产品制造障碍。

三是消费政策没有充分体现政府产业政策意图，如政府已经明确鼓励轿车进入家庭，但对于家庭购买和使用经济型轿车的消费鼓励政策却长时间未出台（我们高兴地看到，最近激励性汽车消费政策开始启动）；四是市场销售体制不适应形势需要。传统的机电公司销售方式所带来的市场价格混乱、产品销售链条过长费用增加、售后服务无保证、生产企业的市场营销策略无法实施等弊端日益明显，汽车连锁专卖店制度和销售融资等国外成熟的营销模式还没有得到足够的政策支持，汽车产品销售市场上各种假冒伪劣产品屡禁不止。

四、政策的统一与协同问题始终没有得到根本解决。

一是多年来中央政府与地方政府在汽车产业政策上的矛盾与冲突一直没有得到根本解决。地方保护主义成为阻碍国家汽车产业发展的最大障碍之一。在高税收、高产值、高利润的利益驱动下，地方政府实施了区域封闭的“地方汽车产业政策”，在对本地汽车企业实行各种倾斜政策的同时，对其他地方的汽车产品实行了歧视性政策。二是我们还没有找到汽车产业政策与其他经济政策和体制之间的最佳结合点。这样的经济政策和体制主要有投融资政策、税费政策、金融政策、城市规划、国有资产管理体制、企业制度和外贸体制等。例如，私人购车后，一般讲会持续地每年增加相当于车价1/10到1/5的各种消费，由于购销环节的高收费，大大抑制了居民购车欲望，使汽车消费拉动经济增长和就业的作用得不到释放。另一个型案件是，90年代初期我国政府为吸引外资，曾允许外资企业免税进口轿车，一时间各种名目和形式的外资企业如雨后春笋般滋生，随之而来的是大量的免税进口轿车蜂拥而入，对国内轿车市场产生了不小的冲击（很多外资企业实际上是“挂牌公司”和“皮包公司”，利用同一笔外汇可以反复注册，以多进口轿车）。

任何一个政策的出台都有其特定的历史背景，随着中国改革开放的不断深入，国民经济发展水平和社会消费环境也有了长足的发展，1994年出台的《汽车产业政策》存在的不足与弊端日渐显露，根据新的经济与社会发展需要，对其作出修订与完善，也是势在必行了。